Türkiye’de vergiyle ilgili çalışmaların, belki de Türkiye üzerine yapılan iktisadi çalışmaların hepsinin, az sayıda ve kısıtlı çerçevede olmasının en önemli sebebi ise araştırmacıların ulaşabileceği verilerin nicelik ve nitelik bakımından sınırlı olması olarak karşımıza çıkıyor.
TDK’nin güncel Türkçe sözlüğüne göre vergi “kamu hizmetlerine harcanmak üzere hükûmetin veya yerel yönetimlerin yasalara göre herkesten doğrudan doğruya veya bazı malların fiyatlarının üstüne koyarak dolaylı yoldan topladığı para” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım vergiye yönelik bazı temel sorulara cevap vermeye çabalamaktadır: Vergi neden toplanır? Vergi kim tarafından toplanır? Vergi kimden toplanır? Vergi nasıl toplanır?
Genel bir çerçeveden bakıldığında, TDK’nin tanımı güncel vergi uygulamalarını iyi bir biçimde özetlemektedir. Bu yazıda güncel vergi uygulamalarını bir kenara bırakıp evrensel bir vergi tanımı için yukarıdaki sorulara tekrar cevap vermeye çalışacağız. Yazının sonunda bu sorular üzerine yürüttüğümüz tartışmalar ışığında Türkiye’de vergi politikasıyla ilgili bazı sorunların altını çizmeye çalışacağız. Tartışmaya başlamadan önce bazı noktaları belirmekte fayda olduğunu düşünüyorum. Her ne kadar iktisadı, sosyal bilimlerin diğer alanlarından ayrı bir disiplin olarak düşünmek pek akla yatkın bir yaklaşım olmasa da bu yazıda yaygın iktisat düşüncesinin çerçevesi içerisinde kalmaya çalışacağız. Burada “yaygın iktisat” ifadesiyle ana akım (neoklasik) iktisat yaklaşımını kastedeceğiz. Bu çerçevenin dışında kalan fakat tartışmada karşımıza çıkabilecek olgular için mümkün olduğunca bir yargıya varmamaya gayret göstereceğiz. Hangi iktisat yaklaşımının verginin tanımını ve kapsamını anlamak konusunda daha yetkin olduğu tartışmasını da yine bu yazının kapsamı dışında bırakacağız. Tartışmayı belli bir çerçeveye sıkıştırmak, konuya bakış açımızı daraltacak olsa da bazı noktaların altını çizmek için bize kolaylık da sağlayacaktır.
Burada “yaygın iktisat” ifadesiyle ana akım (neoklasik) iktisat yaklaşımını kastedeceğiz. Bu çerçevenin dışında kalan fakat tartışmada karşımıza çıkabilecek olgular için mümkün olduğunca bir yargıya varmamaya gayret göstereceğiz.
Yukarıdaki tanımdan yola çıktığımızda verginin “kamu hizmetlerine harcanmak üzere” toplandığını anlıyoruz. Peki “kamu hizmeti” nedir? Yine TDK’ye başvuracak olursak, “devlet ve öteki kamu tüzel kişileri tarafından halkın genel ve ortak gereksinimlerinin karşılanması maksadıyla yapılan hizmetlerin tümü” kamu hizmeti olarak adlandırılmaktadır. Bu ifade, çok geniş bir tanım içermekle birlikte, halkın “genel ve ortak gereksinimlerinin” neler olduğu sorusunu da beraberinde getirmektedir. Bu gereksinimlerin; dönemin şartları, toplumun sosyokültürel ve tarihi dokusu ya da ülkenin bulunduğu coğrafya da dâhil olmak üzere, pek çok etmene göre değişiklik gösterebileceğini söyleyebiliriz. Bu etmenlerin neredeyse hepsi, aynı zamanda, bir toplumun yönetim şeklini ve o toplumda devletin göreli rolünü de eşzamanlı olarak belirleyebilecektir. Dolayısıyla burada bir devletin vergi politikasıyla o devletin toplum tarafından belirlenmiş rolü arasında karşılıklı bir ilişkinin varlığından söz edebiliriz. Sonuç olarak, “Vergi neden toplanır?” sorusuna cevap verebilmek için bir ülkenin siyasi yapısını iyi anlamak gerekmektedir.
Kamu harcamalarının TDK’nin tanımında bahsedilmeyen bir başka yönü ise üretime doğrudan ya da dolaylı olarak etki gösterebilecek olmasıdır. Özellikle devletin ekonomik faaliyetlerdeki göreli rolünün büyük olduğu ülkelerde kamu harcamaları üretim faaliyetlerini arttırarak istihdamı ya da diğer üretken faktörlerin üretime katılımını teşvik edebilir ve toplanabilecek vergi miktarını (vergi matrahı) artırabilir. Dolayısıyla verginin toplanmasıyla kamu harcamaları arasında doğrudan iktisadi bir ilişki kurulabileceğini görüyoruz. Bu noktada işin zor kısmı kamu harcamalarının yaratacağı üretim etkisinin ölçülmesi ve ekonomik çıktılarla siyasi kaygıların örtüşmediği noktalarda nasıl bir kamu politikası izleneceğini öngörmektir. Örnek vermek gerekirse, eğitime yönelik kamu harcamalarının bir ülkenin beşerî sermayesi ve dolayısıyla üretkenlik üzerinde yaratacağı olumlu etki açıkken bu çıktıların gerçekleşmesi için belli bir süre geçmesi gerekmektedir. Bu süre siyasi seçimlerin tekrarlandığı zaman aralığından uzun olduğunda, eğitim harcamalarına ayrılacak kamu kaynakları politika yapıcıların siyasi kaygılarıyla ya da seçmenlerin siyaset kurumundan beklentileriyle çelişebilir. Bir diğer yandan eğitim, emeğin üretimdeki verimliliğini sadece bireyin becerilerini geliştirmek yoluyla değil, aynı zamanda bireylerin toplum üzerindeki dolaylı etkileri üzerinden de olumlu etkiler. Ayrıca, eğitime yönelik kamu politikalarının ne şekilde uygulandığı da bu politikaların üretken etkilerini önemli biçimde belirleyebilecektir. Örneğin, eğitimin teknik kapasitesinin arttırılmasının tek başına yaratacağı etkiyle bu tarz yatırımların etkinliğini arttıracak politikaların, eğitimcilerin kalitesinin artırılması ya da eğitimde fırsat eşitliğinin sağlanması gibi, birlikte uygulanmasının üretim üzerindeki etkileri ikincisi lehine çok farklı olabilecektir. Sonuç olarak, kamu harcamalarının etkinliğiyle toplum üzerinde oluşacak vergi yükü arasında yadsınamayacak bir ilişki olduğunu söyleyebiliriz. Bunun yanında bu ilişkinin şeklini ve kapsamını anlamak kolay görünmemektedir.
Kamu harcamalarının etkinliğiyle toplum üzerinde oluşacak vergi yükü arasında yadsınamayacak bir ilişki olduğunu söyleyebiliriz.
Vergiyi devlet toplar. Ancak devlet nedir ya da devletin tanımıyla vergi arasındaki ilişki nedir gibi sorular hâlâ cevaba muhtaç sorular olarak karşımıza çıkıyor. Nitekim bu tarz sorulara yalın bir iktisat bakışıyla cevap vermeye çalışmanın kısır bir çaba olacağını düşünüyorum. Geriye kalan iki sorunun birbiriyle yakından ilişkili olduğunu iddia ederek yolumuza devam edelim. Öncelikle vergi, iktisadi faaliyette bulunan, dolayısıyla bir gelire ya da servete sahip olan veya iktisadi bir alış-veriş ilişkisinde bulunan kişilerden toplanır. Birinci şekilde toplanan vergilere “doğrudan vergiler”, bir mal ya da hizmetin takası sürecinde toplanan vergilere ise “dolaylı vergiler” diyoruz. Örneğin, katma değer vergisi, özel tüketim vergisi, özel iletişim vergisi vb. vergileri göz önüne aldığımızda bu tarz vergiler söz konusu mal ve hizmetlerin gerçekleşen fiyatları üzerinde etki sahibi olurlar. Bu durumda, vergi, bu mal veya hizmetlerin takasında bulunan (üretici ya da tüketici olmak üzere) kişilerden toplanır. Farklı gelir gruplarının harcama yapılarındaki farklılıklar göz önüne alındığında dolaylı vergilerin oluşturduğu vergi yükünün de gelir-harcama ilişkisine bağlı olarak dağıldığını düşünebiliriz. Örneğin, temel ihtiyaca yönelik ürünlere yönelik vergiler düşük gelirli kesimleri daha ciddi biçimde etkilerken lüks tüketim ürünlerine uygulanacak vergilerin öncelikli olarak yüksek gelirli kesimleri etkileyeceğini varsayabiliriz. Kamu harcamalarında olduğu gibi verginin toplanmasında da dolaylı ya da dolaysız olarak ortaya çıkan üretkenlik etkileri söz konusudur. Aynı örnekten hareketle, lüks tüketim ürünlerine uygulanan vergiler bu ürünlere yönelik talebi ve bu tarz sektörlerde istihdam edilen işçilerin gelirlerini azaltabilecek etkiler yaratabilir. Bu açıdan bakıldığında, dolaylı vergilerle ilgili en önemli sorun bu tarz vergilerin yaratacağı dolaylı etkileri ölçmenin kolay olmamasıdır.
Gelir vergisi, kurumlar vergisi ya da servet vergileri gibi uygulamalarda ise gelir ve servete sahip kişiler gelir ya da servetlerinden belirlenen oranlarda devlete ödeme yaparlar. Dolayısıyla, bu tarz vergiler söz konusu olduğunda TDK’nin tanımında geçen vergi “herkesten” toplanır ifadesinin tam olarak doğruyu yansıtmadığını görüyoruz. Güncel uygulamalarda, bu vergilerin sabit bir oranda değil, gelir ya da servet miktarına bağlı olarak artan oranlarda toplandığını biliyoruz. Dolaylı ya da doğrudan vergi politikasının yarattığı etkileri anlamak için konuya bir de varsayımsal bir politika yapıcının bakış açısıyla yaklaşalım. Örneğin kendimize şu soruyu soralım: Vergiyi hangi şekilde toplamak ülke ekonomisi açısından daha faydalıdır? Dolaylı vergiler, az önce bahsettiğimiz gibi, piyasada oluşan fiyatlar üzerinde bir etkiye sahiptir. Bu durum bir yandan tüketim kararlarını etkilerken diğer yandan bir mal ya da hizmete yönelik talebin değişmesi de o malın üretim kararlarını etkiler. Ya da söz konusu mal ya da hizmet bir başka mal veya hizmetin üretiminde kullanılıyorsa bu mala yönelik uygulanan vergi, üretim maliyetleri üzerinden yine iktisadi faaliyetlerin azalmasına yol açabilir. Örnek vermek gerekirse, gıda ürünleri üzerine uygulanan bir vergi sadece bireylerin mutfak masraflarını değil aynı zamanda gıda sektörüne yönelik talebi de etkiler. Bu durumda, gıda sektöründeki istihdam ve yatırımın talepteki düşüşe paralel olarak azalacağını söyleyebiliriz. Öyleyse hükümetler neden dolaylı vergi toplar? Belli bir mal veya hizmetin tüketiminin kısıtlanması istendiğinde dolaylı vergiler piyasaya bir müdahale aracı olarak düşünülebilir. Bunun en genel örnekleri olarak sigara ve alkol gibi insan ve toplum sağlığına zararlı mallara uygulanan özel vergileri ya da çevre vergilerini sayabiliriz. Dolaylı vergiler aynı şekilde yerli üretimi desteklemek için ithal edilen mallara da uygulanabilir. Dolaylı vergi uygulamasının bir diğer sebebi ise bu vergilerin daha kolay toplanabilmesidir. Vergiden kaçınmak için gelir ya da servetin olduğundan daha düşük gösterilmesi, harcamaların gizlenmesinden daha kolaydır. Bu sebeple, politika yapıcılar açısından dolaylı vergiler daha kolay toplanabilen bir kaynak sağlayabilmektedir. Doğrudan vergi uygulamasında ise temel zorluk bireylerin vergiden kaçınmasının önlenmesinde ve vergi oranlarının belirlenmesinde ortaya çıkmaktadır. Gelir ya da kurumlar vergisi gibi gelir üzerinden toplanan vergilerde artan oranlı vergi uygulamasının temel amacı harcanabilir gelir dağılımında “eşitliğin” sağlanması olarak öne sürülebilir. Artan oranlı vergi uygulamasının altında yatan sebep ya da sebepleri bu yazıda göz ardı edeceğiz. Aynı zamanda ana akım iktisadın temel varsayımlarından olan “üretken faktörlerin üretime katkısı kadar gelir elde ettiği” önermesini de doğru kabul edeceğiz. O zaman, bu kabul çerçevesinde, artan oranlı verginin yaratacağı üretkenlik etkileri nelerdir? Bunu anlamak için üretime katkıları ve dolayısıyla elde ettikleri gelirleri farklı olan iki işçiyi karşılaştıralım ve devletin vergi politikasını oluştururken harcanabilir gelirleri eşitlemek istediğini varsayalım. Bunu sağlamak için devlet daha üretken olan işçiden aradaki üretkenlik farkı kadar daha fazla vergi toplamalıdır. Ancak eğer günün sonunda aynı harcanabilir gelire sahip olacaksa daha verimli olabilecek işçinin böyle bir vergi politikası uygulandığında bu üretkenliği göstereceğini beklemek pek de yerinde olmaz. Sonuç olarak, böyle bir vergi politikası eşitliği sağlayabilirken üretkenlik üzerinde olumsuz bir etki yaratacaktır. Vergi uygulamalarında eşitsizlikle etkinlik arasındaki bu çelişkiye “etkinlik-eşitsizlik ödünleşmesi” (equity-efficiency trade-off) diyoruz. Aynı örneğe bir de vergi geliri açısından yaklaşalım. Örneği daha somut hale getirmek için birinci işçinin gelirine 100 birim, diğerinin gelirine 200 birim diyelim. Eğer devlet aynı oranlı vergi uygularsa, örneğin yüzde 20 olsun, toplayacağı toplam vergi geliri 60 birim olacaktır. Eğer eşit düzeyde harcanabilir gelir hedefleniyorsa, devletin daha yüksek gelirli işçiden 120 birim vergi toplaması gerekir. Bu durumda devletin beklediği vergi geliri 140 birim olacaktır. Ancak, yüksek gelirli işçi üretime 200 birimlik katkı sağlamak yerine 100 birimlik katkı sağlayarak yine 80 birimlik bir harcanabilir gelire ulaşabilir. Sonuç olarak devlet 120 birim yerine 40 birimlik bir vergi gelirine ulaşacaktır. Uygulanan vergi oranıyla devletin vergi geliri arasındaki ilişkiyi gösteren eğriye “Laffer eğrisi” adını veriyoruz. Bu ilişkiyle alakalı olarak iktisat yazınının temel görüşü bu eğrinin ters-U şeklinde olduğu yönündedir. Yani, vergi oranının artması önce vergi gelirlerini arttırabilirken bu oranın çok fazla artması bireylerin iktisadi faaliyetlerini azaltarak vergi matrahını düşürecek ve dolayısıyla toplanan vergi miktarını da azaltacaktır. Vergi uygulamasının, etkinlik, eşitsizlik ve vergi geliri üzerinde yarattığı bu etkiler servet üzerinden toplanan vergiler için de geçerlidir. Servet üzerine uygulanacak vergi oranlarındaki artışlar servetin iktisadi faaliyetlerden uzaklaşmasına yol açacak ve yine üretim ve vergi matrahı üzerinde olumsuz etkiler yaratabilecektir.
Uygulanan vergi oranıyla devletin vergi geliri arasındaki ilişkiyi gösteren eğriye “Laffer eğrisi” adını veriyoruz. Bu ilişkiyle alakalı olarak iktisat yazınının temel görüşü bu eğrinin ters-U şeklinde olduğu yönündedir.
Bu noktaya kadar yürüttüğümüz tartışma vergiyle ilgili teknik anlamda karşılaştığımız iki temel sorunu belirlememize yardım etti: (1) Kamu harcamalarıyla vergi gelirleri arasındaki ilişki nedir? (2) Dolaylı ve dolaysız vergi uygulamalarının üretim ve vergi matrahı üzerine etkileri nelerdir? Kabul etmek gerekirse, bu iki soruya kısa cevaplar vermek kolay görünmüyor. Türkiye üzerine yapılan çalışmalara baktığımızda bu çalışmaların büyük çoğunluğunun vergi uygulamasıyla vergi gelirleri arasındaki mekanik ilişkiye, yani Türkiye için Laffer eğrisini anlamaya yoğunlaştığını söylemek yerinde olacaktır. Ne yazık ki, vergi politikasının üretim ve harcanabilir gelir dağılımı üzerinde yaratacağı etkileri inceleyen çalışma sayısı yok denecek kadar az. Bu eksikliğin bir sebebi, bu yazıda tartıştığımız gibi, verginin üretim üzerinde yaratacağı etkileri ölçmenin oldukça zor olması. Bir diğer neden olarak ise, Türkiye’de vergi politikalarının sıkça değişmesini söyleyebiliriz. Kamu ve vergi politikalarının üretim üzerinde yarattığı etkiler çoğunlukla orta ve uzun dönemlerde ortaya çıktığından bu politikaların ülke ekonomisi üzerine yaratacağı etkileri ölçebilmek için bu politikaların belli bir süre değişmeden uygulanması gerekiyor. Türkiye’de vergiyle ilgili çalışmaların, belki de Türkiye üzerine yapılan iktisadi çalışmaların hepsinin, az sayıda ve kısıtlı çerçevede olmasının en önemli sebebi ise araştırmacıların ulaşabileceği verilerin nicelik ve nitelik bakımından sınırlı olması olarak karşımıza çıkıyor.
2000’li yılların başından itibaren TÜİK’in bu konuda ciddi atılımlarda bulunduğunu ve iktisadi verinin kapsamını ve kalitesini arttırmak yönünde ciddi adımlar attığını ifade edebiliriz. Ne yazık ki son yıllarda TÜİK’in bu yaklaşımdan uzaklaştığını ve hatta geriye gittiğini üzülerek gözlemliyoruz.
Türkiye’de vergi politikasının nasıl olması gerektiğiyle ilgili iktisatçıların belli başlı görüşleri olduğunu takip edebiliyoruz. Ancak bunları bilimsel bir temele dayandırabilmek için devletin belli başlı noktalarda bize yardımcı olması gerekiyor. İlk olarak, devletin iktisadi faaliyetlere katılan bütün kişilerle ilgili kapsamlı ve düzenli veri sağlaması gerekiyor. 2000’li yılların başından itibaren TÜİK’in bu konuda ciddi atılımlarda bulunduğunu ve iktisadi verinin kapsamını ve kalitesini arttırmak yönünde ciddi adımlar attığını ifade edebiliriz. Ne yazık ki son yıllarda TÜİK’in bu yaklaşımdan uzaklaştığını ve hatta geriye gittiğini üzülerek gözlemliyoruz. Bu yazıda kamu harcamalarıyla vergi politikası arasındaki ilişkiye değinmiştik. Bu tartışmaya paralel olarak kamu harcama kalemlerinin şeffaf bir biçimde açıklanması da kamu harcamalarının yarattığı iktisadi etkileri anlamak ve ülke ekonomisi için en uygun vergi politikasını oluşturabilmek için önemli katkılar sağlayacaktır. Bütün bunların yanında, vergi politikasının ülke ekonomisinin karşılaştığı sorunlara kısa dönemli çözümler üretecek bir araç olarak değil toplumun orta ve uzun dönemli iktisadi çıkarlarına uygun olarak düzenlenmesi gerekmektedir.
